《公路法》基本情况及颁布背景
    为加强公路的规划、建设和管理工作，促进公路事业可持续发展，适应社会主义现代化建设事业和人民生活的需要。《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）于1997年7月3日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议并通过，1998年1月1日实施。1998年1月1日施行以来，曾先后四次修正，现行版本是 2016 年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改<中华人民共和国对外贸易法>等十二部法律的决定》第四次修正。 即中华人民共和国主席令(第57号)。

本法共9章87条，主要包括公路规划、公路建设、公路养护、路政管理、收费公路、监督检查、法律责任等内容。

以下针对立法目的、适用范围、基本原则、公路等级划分、公路主管机关、公路规划的编制和审批等问题进行解读。

一、立法目的

　　《公路法》第1条明确了三个立法目的：一是加强公路建设，将有关公路建设的基本政策和基本做法固定化、法律化;二是加强公路管理，保持公路处于良好的技术状态，防止公路及附属设施受到人为破坏和损坏，保障安全畅通;三是促进公路事业发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，这是最终目的，贯穿于《公路法》全篇，体现于《公路法》各条具体规定之中。

　 　二、适用范围

　　《公路法》第2条明确了适用范围，即与公路事业有关的各项活动，包括公路规划、建设、养护、经营、使用和管理等。

　　特别说明的是：我们通常所说的“公路”，是指能够通行汽车的公共道路，不包括城市道路，二者分别适用于《公路法》和《城市道路管理条例》。

　　 三、基本原则

　　《公路法》第3条规定，发展公路应遵循全面规划、合理布局、确保质量、保障畅通、保护环境、建设改造与养护并重的原则。

　　 四、公路的等级划分

　　《公路法》第6条明确了公路的两种分类方法。

　　一是按行政等级分。公路的行政等级由公路在公路网中的地位决定，共四类，分别是国道、省道、县道和乡道。将公路划分为不同的行政等级，主要是为了实行分级负责。另外，根据国务院《农村公路体制改革方案》(国办发〔2005〕49号)规定，县道、乡道、村道统称为农村公路。

　　二是按技术等级分。公路的技术等级由公路的使用任务、功能和适应的交通量决定，共五类，分别是高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。交通运输部《公路工程技术标准》分别对各技术等级公路的技术要求作了具体规定。

　　 五、公路主管机关

　　根据《公路法》第8条规定，交通运输部主管全国公路工作，省交通运输厅和市、县交通运输局在本级人民政府的领导和上级主管部门的指导下，依法主管本行政区域公路工作。

　　 六、公路规划的编制和审批

　　《公路法》第14条规定了公路规划的编制权限和审批权限，即：国道规划由交通运输部负责编制、报国务院批准;省道规划由省交通运输厅负责编制、报省政府批准,  并报交通运输部备案;县、乡道规划均由县(区)交通运输局负责编制，其中，县道由市政府批准、报省交通运输厅备案，乡道由县(区)政府批准、报市交通运输局备案。

　　 七、公路建设相关规定

　　（一）公路建设基本程序。《公路法》第22条规定，“公路建设应当按照国家规定的基本建设程序和有关规定进行。”一般说来，公路工程建设要遵循如下基本建设程序：

　　①编制项目建议书;②开展工程可行性研究，编制可研报告;③编制初步设计文件;④编制施工图设计文件;⑤组织项目招标;⑥申报施工许可;⑦组织项目实施;⑧办理项目交、竣工验收;⑨组织项目后评价。

　　（二）公路建设四种制度。根据《公路法》第23条和《公路建设监督管理办法》第13条规定，公路建设项目应当实行法人负责制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。法人负责制度是指由负责公路建设项目的法人对项目的策划、资金筹措、建设实施等全过程负责。招标投标制度是指建设单位对拟建工程项目通过法定程序和方法吸引承包单位公平竞争，并从中选择条件优越者完成工程建设任务。工程监理制度是指为保证建设工期和工程质量，提高投资效益，委托具有监理资质的单位对工程建设质量、投资、工期等进行全面监督与管理。合同管理制度是指建设项目勘察、设计、施工、设备和材料的采购在招投标后，中标单位与项目法人签订合同，明确工作范围、职责权限、质量和进度等，作为合同双方共同遵守的文件，具备法律效力。

　　（三）公路建设资金。根据《公路法》第21条规定，公路建设资金来源渠道有以下七种：①财政拨款。包括中央、省财政补助资金和地方财政配套资金。②国家征收的费用。包括车辆购置附加费和公路通行费。③贷款。④经济组织投资。开发、经营公路的公司通过发行股票、公司债券筹集资金。⑤出让公路收费权收入。⑥向企业和个人集资。⑦其他方式。

　　（四）公路用地管理。《公路法》第34条规定，“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘起不少于1米的公路用地。”设置公路用地范围主要是为了确保公路路基、路堑、桥梁稳固，修建排水系统、日常取土修路所需。同时，第54条规定，“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”

　　 八、公路养护相关规定

公路养护，是指为保持公路正常使用而进行的经常性保养、维修、预防和灾害性破坏的修复，以及为提高公路使用质量和服务水平而进行的加固、改善和改建工作。公路养护责任主体是各级公路管理机构。《公路法》第35条规定，“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护,保证公路经常处于良好的技术状态。”

　　 九、公路保护相关规定

　　（一）公路受国家保护。《公路法》第7条规定，“公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。”这里所说的“破坏”和“损坏”，其区别在于是否存在主观故意。破坏、损坏公路及公路附属设施的行为，除应承担民事赔偿责任外，还将依法给予行政处罚，情节严重、构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第117条、第119条规定，按破坏交通设施罪论处。

　　（二）公路“三乱”。《公路法》第9条规定，“禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。”在公路上乱设卡、乱收费和乱罚款统称公路“三乱”。国家层面成立了由交通运输部、公安部和国务院纠风办组成的专门机构，负责查处公路“三乱”行为。

　　（三）路政管理。路政管理是指交通运输主管部门或其授权的公路管理机构，根据国家法律、法规和规章的规定，为保护公路、公路用地和公路附属设施(统称公路路产)，维护公路秩序而进行的行政管理。

　　1.公路建筑控制区管理。公路的建筑控制区简称建控区，《公路法》第56条对建控区管理作了具体规定。其含义有三个方面：一是具体范围。建控区由县级以上地方人民政府按有关规定，根据保障公路运行安全和节约用地的原则划定。《公路安全保护条例》明确了建控区的最小范围，即从公路用地外缘起向外的距离分别为：高速公路不少于30米，国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。二是禁止性规定。除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建控区内修建建筑物和地面构筑物;需要在建控区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上交通运输主管部门批准。特别说明的是，《公路法》生效前和建控区划定前，建控区已有的建筑物，允许其按批准的时间保留，超时后再拆除。三是法律责任。违反禁止性规定的，由交通运输主管部门责令限期拆除，并处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通运输主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。

　　设置公路建控区的目的有5个：一是为公路今后上升等级和拓宽预留土地;二是防止公路街道化;三是避免沿线近距离建设施工对公路造成影响;四是控制公路沿线建筑，使汽车驾驶人有足够的行车视野，确保行车安全。五是减少车辆噪声和尾气等对沿线居民的影响。

　　2.超限车辆管理。《公路法》第49条、50条对车辆轴载质量要求和超过公路、公路桥梁、公路隧道或汽车渡船规定标准的车辆行驶公路作出了限制性规定。

　　特别说明的是，车辆超限和超载是两个概念。超限是指在公路上行驶的各种机动车辆装载货物超过公路管理法律规范规定的行为，也就是我们通常所讲的“超长、超宽、超高及车货总重超过规定标准”，体现的是车辆装载与公路的关系，属《公路法》界定范畴，执法主体是交通公路管理机构。超载是指在道路上行驶的机动车辆装载的货物或旅客超过汽车额定装载标准的行为，体现的是装载对象与车辆本身的关系，属《道路交通安全法》界定范畴，执法主体是公安交通管理部门。

　　因此，“双超”治理是一项综合性系统工作，涉及交通、公安、发改、工信、工商、质检、安监和农业等部门职能职责。路面执法由公路管理机构和公安交通管理部门负责，依托公路超限检测站联合开展执法，实行一站式查处。公安交通管理部门负责指挥引导车辆到公路超限检测站接受检测，并根据检测确认的超载比例进行处罚、记分;公路管理机构负责实施称重，并监督超限超载车辆消除违法状态;交通运政等其余部门根据职能职责依法开展车辆非法改装、货运站场和货物集散地装载行为等源头治理。

（四）公路沿线规划和新建村镇、开发区管理。 根据《公路法》第18条规定：“规划和新建村镇、开发区应当与公路保持规定距离，并避免在公路两侧对应进行,防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。”《公路安全保护条例》第18条对该距离作了具体规定:“新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，与公路建筑控制区边界外缘的距离应当符合下列标准，并尽可能在公路一侧建设：（一）国道、省道不少于50米；（二）县道、乡道不少于20米。”

　 　十、收费公路管理相关规定

根据《公路法》及国务院《收费公路管理条例》相关规定，特别是《条例》是我国第一部规范收费公路管理的行政法规，为各级政府及交通主管部门加强收费公路的管理，解决人民群众普遍关注的收费站点过多、过密等问题，提供了法律依据。《条例》总结了近20年来我国收费公路发展的成功经验，有利于拓宽公路建设融资渠道、促进公路事业发展；规范了收费公路的经营管理行为，有利于提高公路管理水平、改善公路服务状况；充分体现了执政为民的宗旨，兼顾了社会公众的合理需求，有利于为广大群众出行提供安全、便捷、畅通的公路交通环境。这部法规的颁布实施，对于贯彻依法治国方略，规范我国收费公路建设、运营和管理，促进公路事业的健康持续发展，为经济社会发展和人民群众生产生活提供运输保障具有十分重要的意义。

《条例》对收费公路建设和收费站的设置、收费公路权益的转让和收费公路的经营管理等都作出了明确规定。各级交通主管部门和公路管理机构要按照条例的要求，依法履行收费公路的行业监管职能。
    一是坚持“非收费公路为主，适当发展收费公路”的基本原则，严把收费公路建设和收费站点设置关。对新设收费站点要从严控制，凡不符合《条例》规定的，一律不准设站收费；对《条例》施行前设置的收费站点不符合现行规定条件的，要加大清理整顿力度，逐步予以规范。
    二是加强对已有的合法收费公路的监管，彻底改变重审批、轻监督的现象。要依法督促收费公路经营管理者做好日常养护和管理工作，强化服务意识，努力提高收费公路的使用效率和管理水平，做到“以人为本，以车为本”，确保收费公路完好畅通。
    三是结合本地区的实际情况，抓紧研究制定联网收费制度、统贷统还制度、收费公路信息公开和收费公路权益转让等制度措施，切实减少收费站点、降低运输成本。
    四是按照《条例》的规定，严格界定政府还贷公路和经营性公路，实行分类管理，逐步理顺收费公路，特别是高速公路的管理体制。
    五是要以贯彻实施《条例》为契机，进一步加强公路执法队伍建设，规范收费行为，严厉打击公路“三乱”，促进收费公路健康、有序发展。